Czy samo stwierdzenie WKZ, że ingerencja w zabytek zmienia oryginalną tkankę obiektu wystarczy, aby organ odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych? Jak szeroki jest zakres uznania administracyjnego wojewódzkiego konserwatora zabytków? Czy fakt wprowadzenia wcześniej do zabytku zmian autentycznej substancji może uzasadniać dalszą ingerencję? Jak należy rozumieć w postępowaniu przed WKZ zasadę równości obywateli wobec prawa? Na te pytania – przynajmniej częściowo – odpowiedzieć można analizując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2018 r.

 Wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r.

Sygn. II OSK 1926/16

Orzeczenie prawomocne

Stan faktyczny sprawy

Prace przy zabytkowej kamienicy mieszkalnej polegać miały na dobudowie schodów zewnętrznych do budynku oraz przekształceniu jednego z okien na drzwi wejściowe, a także wymianie stolarki skrzynkowej okiennej na stolarkę o zespolonej konstrukcji, zgodnie z pierwotnym wzorem. Do wniosku dołączono m.in. program prac konserwatorskich, obejmujący frontową elewację. WKZ wydał decyzję odmowną, od której strona złożyła odwołanie.

Minister Kultury uchyli decyzję WKZ i przekazał ją do ponownego rozpoznania, przy czym wskazał w uzasadnieniu wytyczne postępowania dla organu I instancji. WKZ ponownie stwierdził, że nie ma podstaw do zatwierdzenia planowanych robót pod względem konserwatorskim. Konserwator wyjaśnił w decyzji, że przedstawiony przez inwestora zakres robót prowadziłby do nieodwracalnych zmian w warstwie historycznej, a tym samym do zatracenia autentycznego charakteru zabytku. WKZ podkreślił jednocześnie, że zmiany proponowane przez inwestora negatywnie wpłyną na ekspozycję fasady zabytku. Organ uznał, że fakt zrealizowania wcześniej prac wpływających na warstwę zabytkową obiektu (na co wskazywał wnioskodawca), nie jest okolicznością uzasadniającą dalszą ingerencję. Zwrócono uwagę, że oryginalny ryzalit kamienicy uznać należy za rodzaj dokumentu posiadającego historyczną wartość, natomiast zachowana stolarka okienna jest jednym z nielicznych przykładów dawnych technologii i rozwiązań, które zastosowane zostały w kamienicy. Stąd ich zachowanie leży w interesie społecznym.

Strona ponownie wniosła odwołanie od decyzji, jednak tym razem Minister Kultury utrzymał ją w mocy wskazując, że pod względem konserwatorskim „jedną z nadrzędnych wartości elementów architektury jest ich autentyzm, w tym wzajemne proporcje i wystrój zewnętrzny elewacji”. Organ odwoławczy stwierdził, że proponowane przez inwestora zmiany nie mogą „stanowić alternatywy dla remontu” obiektu uwzględniającego jego walory zabytkowe. Minister podkreślił również, że dokonanie wcześniej częściowych przekształceń obiektu kolidujących z historycznym charakterem nie uzasadnia dalszych ingerencji (zniekształceń). Strona nie może w takiej sytuacji skutecznie powoływać się na naruszenie zasady równości wobec prawa. Podkreślono, że organ ma tu dość szeroki zakres tzw. uznania administracyjnego, stąd nawet jeśli w przeszłości, w danej kategorii spraw wydawano decyzje mniej rygorystyczne nie oznacza to, że organ musi działać w zgodzie z poprzednimi rozstrzygnięciami. Wskazano również, że ochrona zabytków nie opiera się na „zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych, ale dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech elewacji budynku, stanowiącego zabytek.”

Wyrok WSA

WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego uznając, że WKZ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, natomiast samo postępowanie organu przeprowadzono w sposób wnikliwy, prawidłowo oceniając materiał dowodowy. Strona wniosła skargę kasacyjną od wyroku.

W zarzutach podniesiono m.in. nieuwzględnienie przez organ rzeczywistego stanu zabytku po wcześniej wprowadzonych w substancji chronionej zmianach (i zdaniem strony utracie autentyczności). Podniesiono, że organ nie poddał analizie dokumentacji załączonej do wniosku (m.in, fotograficznej) dla wykazania faktycznie wprowadzonych już w zabytku przekształceń. Zarzucono również naruszenie zasady równości wobec prawa, dowolnego uznania przez WKZ, że zaprojektowane zmiany doprowadzą do utraty autentyczności obiektu. Czy faktycznie organy przeanalizowały gruntowanie wszystkie dowody przedstawione przez stronę? Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie.

Wyrok NSA

NSA uznał, że w sprawie tej rozważyć należało niejako odrębnie trzy kwestie czyli trzy proponowane przez inwestora zmiany. Zarówno WKZ, jak i organ odwoławczy właściwe w ogólne nie odnieśli się do trzeciej zmiany czyli wymiany stolarki okiennej. Odniesiono się jedynie do dobudowy schodów oraz przekształcenia okna na drzwi. Sąd I instancji nie spostrzegł tego uchybienia. Fakt ten – zdaniem Sądu – mógł mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Podkreślono, że strona przedstawiła m.in. proponowany program prac konserwatorskich, który przygotowany został przez konserwatora dzieł sztuki i miał bardzo istotne znaczenie, przy ocenie wpływu prac na zabytek. Co ciekawe, w programie tym wskazano na możliwość przekształcenia okna w drzwi wejściowe, co pozwoliłoby na przywrócenie dawnej funkcji parteru budynku (kamienica znajduje się na ulicy dawniej pełniącej funkcje handlowe). Zauważono tu również, że proponowane zmiany nie wpłyną na autentyczność fasady, w kontekście dokonanych wcześniej zmian, w szczególności w zakresie okien wystawowych (dziś lokal pełni funkcje gastronomiczne). WKZ podkreślał w toku postępowania znaczenie zachowania autentyczności, natomiast inwestor wskazywał, że zmiany przeprowadzone mają zostać wiernie w oparciu o wzór zachowanych elementów. Co niezwykle istotne sąd wskazał, że z decyzji nie wynika do jakiego „punktu wyjścia” odnosi się stwierdzenie co do niemożliwości zachowania autentyczności obiektu (można przypuszczać, że sąd powziął wątpliwości czy faktycznie stan obiektu uznany za oryginalny jest historycznie autentyczny).

NSA zgodził się z sądem I instancji, że organ przy ocenie przesłanek zawartych w ustawie o ochronie zabytków porusza się w obszarze pojęć otwartych, niedookreślonych, a jego decyzja ma charakter uznaniowy. Jednak również z tego powodu uzasadnienie organu musi być szczególnie wnikliwe, uwzględniające wszystkie okoliczności w konkretnej sprawie. Decyzja WZK, mimo że jest uznaniowa, nie może być podejmowana arbitralnie, a w oparciu o cały, zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy. NSA przypomniał również, że do organu odwoławczego (Ministra Kultury) należy ponowne zbadanie sprawy, a nie jedynie uznanie, czy decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie organ tego nie uczynił. Sędziowie zobowiązali organ do wskazania elementów, które pozwoliły zakwalifikować obiekt jako zabytek, co pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy rzeczywiście zakres proponowanych przez inwestora prac naruszy zabytkową tkankę. Sąd przypomniał, że objęcie ochroną konserwatorską nie wyklucza podjęcia przy zabytku jakichkolwiek prac. Co więcej, pożądane są prace, które pozwalają na „ochronę przed techniczną dewastacją budynku”. Sąd uchylił wyrok I instancji oraz zaskarżoną decyzję.

Komentarz

Z omawianego rozstrzygnięcia NSA wynika, że WKZ w uzasadnieniu decyzji powinien odnieść się do wszystkich dowodów przedstawionych przez stronę, takich jak program prac czy dokumentacja fotograficzna. Właśnie ze względu na fakt, że ustawa o ochronie zabytków pozostawia organowi duży zakres uznania, uzasadnienie decyzji powinno być na tyle rozbudowane i wnikliwe, aby nie pozostawiać wątpliwości. Organ nie może odnieść się do proponowanych przez inwestora zmian jedynie częściowo, uznając niejako per analogiam, że pozostałe wywołają ten sam skutek.

Organ nie może również a propri założyć, że zmiany w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków nie zasługują na akceptację. Należy odnieść się również do jednego ze stwierdzeń sądu I instancji, a mianowicie: „Należy zauważyć, że ten przepis [art 36 ust. 1 pkt 1 – MW] pozwala na prowadzenie określonych prac czy robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków – po uzyskaniu zezwolenia, jednakże nie pozwala na podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, o czym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy„. Zerknijmy do przytaczanej podstawy prawnej:

Art.  36.

1. Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga:

1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni;

[…]

11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni.”